Satversmes tiesa 2016. gada 2. martā atzina, ka Latvijas Banka kā autonoma valsts pārvaldes iestāde ir tiesīga izdot likumpilnvarotus ārējos normatīvos aktus. Tas ir fundamentāls atzinums, un tādēļ šis spriedums nevar palikt bez ievērības. Tiesību zinātnei ir pienākums to analizēt un censties pat ar kritisku aci uzlūkot, jo mērķis ir viens – tiesisko sistēmu padarīt labāku un taisnīgāku. Šī raksta mērķis ir īsi analizēt minēto spriedumu un rast atbildi uz jautājumu: vai ilglaicīgā diskusija par šāda veida iestāžu tiesībām izdot ārējos normatīvos aktus ir beigusies? Vai gluži otrādi – šis spriedums ir aizsācis jaunas diskusijas veidošanos tiesību zinātnē un pavēris līdz šim vēl “neizdibinātus” ceļus?

Arejo normativo aktu izdosana,png

Satversmes tiesas spriedums “Latvijas Bankas” lietā

Autora ieskatā, vislabāk Satversmes tiesas sprieduma domas gaitu atspoguļo šādas lakoniskas tēzes: “Lai nodrošinātu efektīvāku valsts varas īstenošanu, pieļaujami izņēmumi no likumdevēja virsvadības principa. Šie izņēmumi izriet no Satversmes. [..] Viena no valsts pārvaldes darbībām ir ārējo normatīvo aktu izdošana gadījumā, kad likumdevējs, ievērojot Satversmi, tos izdot pilnvarojis izpildvaras institūciju. [..] Lai izvērtētu, vai apstrīdētās normas ir pieņemtas pienācīgā kārtībā, [..] ir jāpārbauda, vai Latvijas Bankas kā autonomas valsts pārvaldes iestādes tiesības izdot ārējos normatīvos aktus izriet no Satversmes [..] Satversme pieļauj autonomu valsts pārvaldes iestāžu tiesības izdot ārējos normatīvos aktus pārvaldes darbības ietvaros, ja šādas iestādes ir atbilstoši demokrātiski leģitimētas [..] Visi Latvijas Bankas padomes locekļi ir netieši (pastarpināti) demokrātiski leģitimēti [..] Šādai iestādei piešķirtās kompetences apjoms ir noskaidrojams kopsakarā ar tās demokrātisko leģitimāciju [..] Autonoma valsts pārvaldes iestāde, īstenojot pilnvarojumu likumdevēja piešķirtās kompetences jomā, ir tiesīga noteikt saistošas prasības tikai konkrētam tiesību subjektu lokam atbilstoši to darbības specifikai [..] Latvijas Banka kā Saeimas izveidota autonoma valsts pārvaldes iestāde ir uzskatāma par atbilstoši demokrātiski leģitimētu, lai tā būtu tiesīga izdot ārējos normatīvos aktus ar likumu piešķirtas ierobežotas kompetences jomā attiecībā uz konkrētu tiesību subjektu loku [..] Līdz ar to Latvijas Bankai ir tiesības izdot ārējos normatīvos aktus atbilstoši pilnvarojumam tai ar likumu piešķirtās kompetences jomā attiecībā uz konkrētu tiesību subjektu loku.”[1]

No minētajiem izvilkumiem redzams, ka Satversmes tiesas sprieduma ratio decidendi attiecībā uz autonomu valsts pārvaldes iestāžu tiesībām izdot likumpilnvarotus ārējos normatīvos aktus būtībā var reducēt uz šādu teikumu: ja ir autonoma valsts pārvaldes iestāde un atbilstoša demokrātiskā leģitimitāte, tad Satversme pieļauj šādu likumpilnvarotu ārējo normatīvo aktu izdošanu iestādei piešķirtās kompetences ietvaros attiecībā uz konkrētu tiesību subjektu loku, ciktāl to ļauj likumdevēja piešķirtais pilnvarojums. Tas nozīmē, ka Satversmes tiesa autonomo valsts pārvaldes iestāžu tiesības izdot ārējos normatīvos aktus pēc būtības sasaistīja ar prasību pēc atbilstošas demokrātiskās leģitimitātes un atbilstoši autonomo iestāžu demokrātiskās leģitimitātes pakāpei ierobežoja normatīvo aktu jaunrades tiesības ar: (1) pilnvarojuma nepieciešamību; (2) ar likumā piešķirto kompetenci; (3) savu specifisko subjektu loku. Šāds secinājums pēc būtības “legalizēja” jau praksē pastāvošo situāciju, uzskatot to par pieņemamu un nerevidējamu.

Tomēr pirmais no jautājumiem, kas uzreiz rodas: vai tiešām ar demokrātiskās leģitimitātes prasību ir pietiekami?

Demokrātiskā leģitimitāte vs. Konstitucionālā legalitāte

Ikvienai personai vai institūcijai, kurai ir uzticēts realizēt valsts varu, ir jābūt apveltītai ar pietiekamu demokrātiskās leģitimitācijas pakāpi – tas attiecas ne tikai uz ārējo normatīvo aktu izdošanu, bet ikvienu valsts varas rīcību. Ja tāda nav, tas ir, šī persona vai institūcija iziet ārpus demokrātiskās leģitimitātes ķēdes, tad tiek pārkāpts ne vien tautas suverenitātes princips, bet arī demokrātiskas valsts princips. To sakot, atbilstoša demokrātiskā leģitimitāte ir viena no nepieciešamajām prasībām, lai vispār kāda persona vai institūcija varētu realizēt valsts varu.

Ja kāda persona vai institūcija neatrodas demokrātiskās leģitimitātes ķēdē, tad tai ir aizliegts īstenot jebkādu valsts varu, un tas ir pilnībā attiecināms arī uz ārējo normatīvo aktu izdošanu, pat ja šādi akti ir tikai uzskatāmi par likumpilnvarotiem ārējiem normatīviem aktiem.

Tomēr tas vien, ka kāda persona vai institūcija ir demokrātiski leģitimēta, nevar automātiski nozīmēt, ka attiecīgā rīcība ir konstitucionāli legāla, kas Latvijas apstākļos saprotams tādējādi, ka attiecīgā rīcība ir Satversmei atbilstoša. Tas būtu bīstams secinājums. Arī holokausts bija demokrātiski leģitimēts, tomēr neviens negrasītos apšaubīt to, ka holokausts nebija konstitucionāli legāls. [2] Tas pats attiektos arī uz situāciju, ja, piemēram, pilsoņu kopums referendumā nolemtu, ka otra valsts valoda ir krievu valoda. Šādam lēmumam nepārprotami būtu demokrātiskā leģitimitāte. Tomēr vai mēs varētu pateikt, ka šāds Satversmes grozījums ir konstitucionāli legāls, tas ir, Satversmei atbilstošs? Nepārprotami, ka nē, un to ļoti labi pierādīja pēcreferenduma diskusija, un galu galā arī Satversmes preambulas pieņemšana, kura šobrīd būtībā aizliedz šāda veida referendumus. Tādēļ prasība pēc demokrātiskās leģitimitātes, lai Satversme pieļautu autonomo iestāžu tiesības izdot likumpilnvarotus ārējos normatīvos aktus, nav un nevar būt vienīgā prasība, kura jāizpilda, lai atzītu, ka kāda autonoma valsts pārvaldes iestāde būtu tiesīga izdot ārējos normatīvos aktus un ka tas izriet no Satversmes. To ir norādījis arī Egils Levits.[3]

Tātad tas vien, ka kaut kas ir demokrātiski leģitimēts, automātiski nenozīmē, ka tas ir konstitucionāli legāls, jeb ne viss, kas ir demokrātiski leģitimēts, ir Satversmei atbilstošs.

Tāpat arī tas, ka praksē tika pieļautas šādu autonomo iestāžu tiesības izdot ārējos normatīvos aktus un līdz šim brīdim nekādas problēmas nebija saskatītas, pats par sevi nevar būt par pamatu, lai legalizētu šādu praksi post factum un padarītu to par konstitucionāli legālu, izrietošu no Satversmes. Slavena ir Džona Grifita tēze, ka konstitūcija ir nekas vairāk un nekas mazāk par to, kas reāli notiek. Ja kaut kas strādā, tad tas ir konstitucionāli legāls.[4] Tomēr nepareiza šīs tēzes izpratne var novest pie mēģinājumiem attaisnot jebko, kas notiek līdz brīdim, kad Satversme formālā izpratnē attālinās no Satversmes materiālā izpratnē tik tālu, ka vairs nav iespējams apgalvot, ka dzīvojam tajā valstī, kurā Satversme tika pieņemta, – Latvijā. Lai legalizētu šādu praksi, tai jebkurā gadījumā ir jābūt konstitucionāli legālai.

Autora ieskatā, īsti neviens negrasītos apstrīdēt, ka tādas institūcijas kā Latvijas Banka teorētiski ir tiesīgas izdot likumpilnvarotus ārējos normatīvos aktus. Tomēr pats svarīgākais jautājums pēc būtības ir nevis tas, vai tādas institūcijas kā Latvijas Banka var izdot šādus aktus, bet gan tas, kāda ir objektīvā nepieciešamība, lai šādus aktus izdotu nevis Ministru kabinets, bet gan šāda veida patstāvīgās iestādes, un kādas ir robežas (nosacījumi) šādu aktu izdošanai? Tas ir tāpēc, ka jautājums par to, vai tādas institūcijas kā Latvijas Banka varētu izdot šādus normatīvos aktus, ir vairāk vai mazāk skaidrs, savukārt nākamie divi jautājumi ir ievērojami neskaidrāki vismaz tādēļ, ka ļoti plaši tie nav tikuši diskutēti. Objektīva nepieciešamība nepārprotami ir saistīta ar attiecīgās jomas izņemšanu no Ministru kabineta padotības. Tas ir, ja reiz kādu valsts pārvaldes jomu nevar veikt Ministru kabineta padotībā un šīs jomas veikšanai attiecīgā valsts pārvaldes iestāde tiek izņemta no Ministru kabineta padotības, tad šī neatkarība no Ministru kabineta būtu bezjēdzīga, ja Ministru kabinetam paliktu tiesības izdot savus noteikumus šajā jomā, politiski diktējot šādu iestāžu darbību. Piemēram, no Ministru kabineta padotības tiek izņemta centrālās bankas funkcijas pildīšana ar mērķi nodrošināt cenu stabilitāti valstī, kā arī finanšu tirgus uzraudzīšanas funkcija. Būtu neloģiski pilnvarot Ministru kabinetu izdot noteikumus šajā jomā, jo tas tiešām nonāktu pretrunā ar mērķi, kāpēc šīs jomas tika izņemtas no Ministru kabineta padotības – lai nevarētu politiski ietekmēt. Savukārt, kas attiecas uz to, kādas ir robežas (nosacījumi) šādu likumpilnvarotu ārējo normatīvo aktu izdošanai, tad demokrātiskajai leģitimācijai šeit ir mazāka loma. Lielāka loma ir citām prasībām, principiem, kuri jāievēro, lai varētu pateikt, ka kaut kas izriet no Satversmes un ir Satversmei atbilstošs. Šādas robežas, piemēram, nosaka, parlamenta virsvadības, varas dalīšanas, demokrātijas pašaizsardzības un labas likumdošanas princips. Šie visi pieci minētie principi pieprasa, piemēram: izvērtēt, kādi būtu nosacījumi, lai nevienā no gadījumiem nevarētu nonākt pretrunā ar šiem principiem; nodrošināt caurskatāmu likumpilnvaroto ārējo normatīvo aktu izdošanas procesu; nodrošināt pienācīgu sabiedrības līdzdalību; izvērtēt, vai līdzšinējais “uzraudzības” mehānisms ir pietiekams, lai par tiesisku atzītu ne vien izņemšanu no Ministru kabineta ietekmes, bet arī tiesības izdot ārējos normatīvos aktus pilnvarojuma kārtībā[5] – vai “pelēkās saliņas” neaizplūst par tālu; izvērtēt, cik tālu šādu likumpilnvaroto ārējo normatīvo aktu izdošana ir uzskatāma par efektīvāku, salīdzinot, ja šādus aktus izdotu Ministru kabinets; izvērtēt, cik tālu šādu likumpilnvaroto ārējo normatīvo aktu izdošana ir saistīta ar tādu iestāžu kā Latvijas Banka autonomiju – vai tiešām visu sev piešķirtās kompetences ietvaros; izvērtēt, vai nebūtu nepieciešams tāpat kā pašvaldību gadījumā vismaz pirms attiecīgo noteikumu izsludināšanas un spēkā stāšanās izvērtēt, vai noteikumi nav izdoti ārpus piešķirtā pilnvarojuma robežām, nodrošinot šādu ārējo normatīvo aktu pirmspārbaudi un pēcpārbaudi; izvērtēt, vai tiešām personālā leģitimitāte ir pietiekama, lai atzītu demokrātisko leģitimitāti par pietiekamu jebkādu likumpilnvarotu ārējo normatīvo aktu izdošanai; izvērtēt, ciktāl Satversme formālā izpratnē var “aiziet prom” no Satversmes materiālā izpratnē, un vēl citus svarīgus jautājumus.

Lai gan nevar pateikt, ka Satversmes tiesas spriedums nesatur nevienu atbildi uz iepriekšminētajiem jautājumiem, autora ieskatā, tas nesniedz atbildes uz visiem no tiem. [6]

Spriedumā esošais pamatojums vairāk ir balstīts uz to, kā lakoniski atspoguļot jau praksē akceptēto, nevis uz to, kāpēc šāda prakse ir konstitucionāli legāla, izvērtējot šādu konstitucionālo attiecību tiesiskumu. Iespējams, ņemot vērā augsto Satversmes tiesas un tās tiesnešu autoritāti ne vien konstitucionālo orgānu vidū, bet visu akadēmiķu un praktiķu vidū, nekas vairāk nemaz nav nepieciešams. Tomēr pats autors personīgi ļoti gaidīja no Satversmes tiesas tikpat izvērstu pamatojumu, kāds tas reiz tika sniegs t.s. autonomo iestāžu statusa lietā, kur tika izvērtēta attiecīgās prakses atbilstība Satversmes 58. pantam,[7] jo arī šajā jautājumā diskusijas bija pastāvējušas tikpat ilgi un to iemesls īsti nebija tikai tāds, vai pastāv atbilstoša demokrātiskā leģitimitāte vai nepastāv. Neskatoties uz minēto, autors neapšauba, ka tādas iestādes kā Latvijas Banka ir tiesīgas izdot ārējos normatīvos aktus. Tomēr tas, kādiem nosacījumiem jāpastāv un kādā apmērā šādas iestādes var izdot likumpilnvarotus ārējos normatīvos aktus, ir diskutabls jautājums, un diskusijai par to vēl ir jāturpinās. Vēl jo vairāk diskutabls ir jautājums par to, vai šādu likumpilnvaroto ārējo normatīvo aktu izdošanas tiesības nevajadzētu ierobežot tikai ar to funkciju, kuru dēļ attiecīgā iestāde ir tikusi izveidota par patstāvīgu iestādi. Netieši no Satversmes tiesas sprieduma var izsecināt, ka šāds ierobežojums nav nepieciešams. Tāpat netieši var izsecināt, ka autonomo valsts pārvaldes iestāžu un atvasināto publisko tiesību juridisko personu nošķiršanai nav nozīmes. Ārējos normatīvos aktus var izdot arī par autonomām padarītas valsts pārvaldes iestādes, kuras nav uzskatāmas par atvasinātām publisko tiesību juridiskajām personām. Satversmes tiesas spriedums paver iespēju jaunai, krietni detalizētākai diskusijai, tajā pašā laikā aizverot diskusiju par to, vai vispār šādas iestādes kā Latvijas Banka varētu izdot ārējos normatīvos aktus – var, bet kādā veidā?

Tāpat atklāts paliek mūžsenais jautājums, cik tālu rakstītajā Satversmē mēs varam ielasīt to, kas mums ir jāielasa. Kādas ir robežas jeb kur beidzas “ielasīšana, kas nepieciešama”?

Autonomā kompetence vs. Valsts uzdotā kompetence

Valsts pārvaldes rīcība juridiski var tikt pierēķināta pie dažādām publisko tiesību juridiskajām personām: vai nu pie Latvijas Republikas kā sākotnējās publisko tiesību juridiskās personas, vai arī pie kādas atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas. To nosaka arī Valsts pārvaldes iekārtas likuma 1. panta 1. punkts: “publiska persona – Latvijas Republika kā sākotnējā publisko tiesību juridiskā persona un atvasinātas publiskas personas.” Tomēr ikvienai valsts pārvaldes rīcībai ir jābūt pierēķināmai kādai no šīm publisko tiesību juridiskajām personām. Tā tas šobrīd ir pieņemts, un tas ir nepieciešams, lai veidotos vienota un savstarpēji saskaņota valsts pārvaldes sistēma.

Vispārzināms ir apstāklis, ka atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas var īstenot dažādas funkcijas un uzdevumus. Tās var īstenot ne tikai savas autonomās funkcijas, bet arī Latvijas Republikas kā sākotnējās publisko tiesību juridiskās personas deleģētus uzdevumus. Pildot ar autonomo funkciju saistītus uzdevumus, attiecīgā atvasinātā publisko tiesību juridiskā persona uzstājas savā vārdā, savukārt pildot deleģētus uzdevumus – tā uzstājas Latvijas Republikas kā sākotnējās publisko tiesību juridiskās personas vārdā. Tomēr primāri atvasinātai publisko tiesību juridiskajai personai ir jāpilda tās valsts pārvaldes funkcijas, kuru dēļ attiecīgā valsts pārvaldes iestāde ir padarīta par autonomu un kuru dēļ attiecīgās funkcijas ir uzskatāmas par attiecīgā subjekta autonomām funkcijām. Latvijas Republikas kā sākotnējās publisko tiesību juridiskās personas deleģēto uzdevumu pildīšana ir subsidiāra. Taču fakts paliek fakts, ka arī šādas funkcijas var veikt arī atvasināta publisko tiesību juridiskā persona.

Atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas atbilstoši Valsts pārvaldes iekārtas likuma 1. panta 2. punktam tiek izveidotas ar likumu vai uz likuma pamata. Vārds “likums” nozīmē, ka atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas izveido likumdevējs. Likumdevēja rīcības brīvība atvasinātu publisko tiesību juridisko personu izveidošanā nav absolūta, un tā ir ierobežota ar zināmiem principiem, arī efektivitātes principu, kurš nosaka, ka valsts pārvaldi organizē pēc iespējas efektīvi. Cita starpā tas nozīmē arī to, ka atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas var tikt veidotas, ja šādā statusā kādas valsts pārvaldes funkcijas varētu tikt veiktas efektīvāk. Šīs funkcijas, kuru dēļ tiek izveidota kāda atvasināta publisko tiesību juridiskā persona, pēc tās izveidošanas tiek dēvētas par attiecīgās atvasinātās publisko tiesību juridiskās personas autonomām funkcijām, un autonomo funkciju esamība ir atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas darbības garants un izveidošanas pamats. Ja nav nepieciešams kādu valsts pārvaldes funkciju padarīt par autonomu, tad nav nepieciešams arī izveidot atvasinātu publisko tiesību juridisko personu. Pastarpinātā pārvalde nav tikai tiešās pārvaldes “aģents”, kur pirmajai būtu jāapkalpo tikai pēdējā.

Tomēr, pat ja atvasināta publisko tiesību juridiskā persona ir izveidojama, tas ne vienmēr nozīmē, ka tā ir izņemama no Ministru kabineta padotības, lai tā varētu efektīvi īstenot savas autonomās funkcijas. Izņemšana no Ministru kabineta padotības atbilstoši Satversmes 58. pantam ir izņēmuma stāvoklis, kad to prasa objektīva nepieciešamība. Tādēļ izšķiramas divu veidu atvasinātās publisko tiesību juridiskās personas. Tās, kuras ir izņemtas no Ministru kabineta padotības, un tās, kuras nav izņemtas no Ministru kabineta padotības – parasti pārraudzībā, lai gan uzdevumus var pildīt vairāk vai mazāk, bet patstāvīgi. Piemēram, lai gan Rīgas brīvostas pārvalde ir atvasināta publisko tiesību juridiskā persona, tā atrodas Ministru kabineta pārraudzībā.[8] Ministru kabineta “ķepas” uzlikšana netraucē Rīgas brīvostai pildīt savas autonomās funkcijas. Savukārt tādas atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas kā, piemēram, Nacionālā elektronisko plašsaziņas līdzekļu padome (turpmāk – NEPLP), Finanšu un kapitāla tirgus komisija (turpmāk – FKTK) un Latvijas Banka tiek izņemtas no padotības Ministru kabinetam.[9]

Pēdējās, proti, tās, kas tiek izņemtas no Ministru kabineta padotības, arī ir uzskatāmas par tām, kas doktrināli tiek dēvētas par patstāvīgām iestādēm, un tās tiek veidotas, kad nav iespējams citādi veikt atsevišķas valsts pārvaldes funkcijas.

Ministru kabineta “ķepas” noņemšanas mērķis ir nodrošināt iespēju efektīvi pildīt patstāvīgai iestādei piešķirtās autonomās funkcijas.

Jāņem vērā, ka tiesību telpā vēl aizvien tiek diskutēts, ka pastāv arī tādas patstāvīgās iestādes, kuras nav uzskatāmas par atvasinātajām publisko tiesību juridiskajām personām vai par kurām pastāv šaubas, piemēram, tiesībsargs un Centrālā vēlēšanas komisija. Tomēr šī raksta sakarā šim jautājumam autors nepievērsīsies, tai skaitā, kādas funkcijas šādas iestādes veic, ja reiz tās nav atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas. Taču turpmāk un pirms tam minētais ir analoģiski attiecināms arī uz šādām iestādēm, par kuru publiskās personības statusu pastāv šaubas.

Tiesību zinātnē atzīts, ka patstāvīgās iestādes var veidot, piemēram, lai: 1) uzraudzītu cilvēktiesību ievērošanu un lai veicinātu to īstenošanas efektivitāti; 2) aizsargātu vārda brīvību un sabiedrības tiesības uz informāciju plašsaziņas līdzekļos; 3) pildītu centrālās bankas funkcijas ar mērķi nodrošināt cenu stabilitāti valstī; 4) regulētu sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu; 5) uzraudzītu finanšu un kapitāla tirgu un nodrošinātu tā stabilitāti; 6) organizētu vēlēšanas, kā arī tautas nobalsošanu, nodrošinot vēlēšanu norises un to rezultātu noteikšanas neitralitāti; 7) uzraudzītu citas valsts iestādes.[10] Šīs jomas ir izvērtējamas ļoti uzmanīgi, jo likumdevējs nevar piešķirt mazāku “neatkarību”, kā tas nepieciešams pienācīgai pārvaldībai konkrētajā valsts pārvaldes jomā, kā arī nedrīkst lieki piešķirt “neatkarību” jomās, kurās tas nav nepieciešams, tas ir, attiecīgos uzdevumus iestāde var veikt, arī paliekot padota Ministru kabinetam vai kur tas nenodrošinās pienācīgu pārvaldību. Savukārt, ja likumdevējs neievēro minēto principu, tiek pārkāpts Satversmes 58. pants un princips, ka valsts pārvalde organizējama pēc iespējas efektīvi. Bez minētā likumdevējam ir arī pienākums izveidot ne mazāk efektīvu šādu subjektu uzraudzības mehānismu. To ir atzinusi Satversmes tiesa: “[..] šādu iestādi veidojot, likumā ir jāiestrādā arī precīzs darbības tiesiskuma nodrošināšanas modelis [..]”,[11] un tas ir noteikts arī Ministru kabineta iekārtas likuma 2. panta pirmajā daļā: “Saeima ar likumu var nodot izpildvaras īstenošanu atsevišķās jomās arī citām institūcijām, kuras nav padotas Ministru kabinetam, bet kuru darbības uzraudzībai likumā ir noteikti efektīvi mehānismi.” Tātad atslēgvārdi ir patstāvīgo iestāžu neatkarība apmērā, cik tas objektīvi ir nepieciešams, un alternatīvs uzraudzības mehānisms, kuram ir jāaptver vismaz tiesiskuma kontrole, jo zināma neatkarība nenozīmē tiesības uz prettiesisku rīcību. Norādāms, ka īsti par veiksmīgu nevar atzīt terminu “patstāvīgās iestādes”, jo šīs iestādes nav patstāvīgas, bet gan vienkārši izņemtas no Ministru kabineta padotības, un vienlaikus tās uzrauga citi subjekti – šobrīd Saeima.

Iepriekš tika minēts, ka ne viss, ko dara atvasināta publisko tiesību juridiskā persona, ir uzskatāms par tās darbību autonomās kompetences ietvaros. Tas ir pilnībā attiecināms arī uz patstāvīgām iestādēm, kuras ir atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas un kuras tiek izņemtas no Ministru kabineta padotības. Arī šādas atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas teorētiski var pildīt Latvijas Republikas kā sākotnējās publisko tiesību juridiskās personas deleģētos uzdevumus, un ja šādi uzdevumi tiek pildīti, tad attiecīgais subjekts netiek izņemts no Ministru kabineta padotības, jo tas nonāktu pretrunā ar Satversmes 58. panta ideju. Tas savukārt noved pie secinājuma, ka šāda veida atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas ir institucionāli neatkarīgas ar nosacījumu, ka likumdevējs pārrauga darba organizāciju un patur tiesības grozīt šādu institūciju struktūru, kompetenci, bet funkcionāli neatkarīgas no Ministru kabineta tikai tiktāl, ciktāl tiek pildīti tie uzdevumi, kuri bija par pamatu šāda veida atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas izveidošanai. Autors apzinās, ka var pastāvēt arī citāds viedoklis, uzskatot, ka viss, ko šādas iestādes dara, ir tās autonomā kompetence, tomēr šāds viedoklis nav pamatots, un tas ļautu likumdevējam ļoti viegli apiet Satversmes 58. pantu, kas cita starpā satur valsts pārvaldes funkciju vienotības principu. Turklāt, kā tika minēts, autonomiju var piešķirt tikai, ciktāl tas ir nepieciešams, un šāda viedokļa piekritēji nonāk pretrunā ar principu, ka valsts pārvalde organizējama efektīvi. Ja šāda kārtība traucē, tad patstāvīgajām iestādēm nebūtu deleģējama Latvijas Republikas kā sākotnējās publisko tiesību juridiskās personas funkciju (uzdevumu) pildīšana.

Tagad ir jautājums, vai šādas atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas var izdot ārējos normatīvos aktus ikvienas sev piešķirtās kompetences ietvaros vai arī tikai tās funkcijas ietvaros, kuru dēļ tad attiecīgais subjekts tika atsvabināts no padotības Ministru kabinetam. Satversmes tiesas spriedums pasaka, ka šāds subjekts var izdot ārējos normatīvos aktus ikvienas sev piešķirtās kompetences ietvaros. Tomēr, autora ieskatā, lai šāds subjekts varētu izdot ārējos normatīvos aktus, ir jākonstatē, ka šī joma ir saistīta ar to jomu, kālab attiecīgais subjekts tad tika atsvabināts no padotības Ministru kabinetam. Šādu atvasinātu publisko tiesību juridisko personu gadījumā tā ir šo personu autonomā kompetence. Citu funkciju veikšanai nepastāvēja objektīva nepieciešamība izveidot attiecīgu iestādi par patstāvīgu iestādi un līdz ar to arī objektīva nepieciešamība piešķirt tiesības izdot ārējos normatīvos aktus šādas funkcijas ietvaros, lai nodrošinātu patstāvību autonomo funkciju izpildē.

Kā iepriekš tika minēts, tad patstāvīgām iestādēm tiek piešķirtas tiesības izdot ārējos normatīvos aktus, lai nodrošinātu patstāvību attiecīgās jomas ietvaros. Tādēļ patstāvīgām iestādēm nevajag izdot ārējus normatīvos aktus ikvienas sev piešķirtās kompetences ietvaros, bet tikai autonomās kompetences, tas ir, kompetences, kālab attiecīgā iestāde tika izņemta no padotības Ministru kabinetam. Arī Edvīns Danovskis ir norādījis, ka tiesības izdot ārējos normatīvos aktus šādām iestādēm tiek piešķirtas, lai tās efektīvāk varētu īstenot savu autonomo kompetenci.[12]

To sakot, likumdevējs var pilnvarot patstāvīgās iestādes izdot ārējos normatīvos aktus tikai tādā jomā, kura ir tās autonomā kompetencē.

Tādēļ, pirms likumdevējs piešķir patstāvīgām iestādēm normatīvo aktu jaunrades tiesības, tam būtu jāizvērtē, kura ir patstāvīgās iestādes autonomā un kura tikai valsts uzdotā kompetence. Attiecībā uz Latvijas Banku varētu teikt, ka tā ne tikai kā savu autonomo funkciju pilda centrālās bankas funkciju, bet arī daļēji finanšu tirgus uzraudzības funkciju attiecībā uz kapitālsabiedrībām, kas nodarbojas ar valūtas maiņas tirdzniecību. Autora ieskatā, tieši pēdējās funkcijas veikšana bija pamats atzīt, ka teorētiski, izpildot visus nepieciešamos nosacījumus, Latvijas Banka varēja izdot Satversmes tiesas lietā Nr. 2015-11-03 apstrīdētos noteikumus. Tātad vispirms svarīga ir joma, kādā tiek izdoti ārējie normatīvie akti (autonomā kompetence), pēc tam institūcijas demokrātiskā leģitimitāte un pēc tam pārējie nosacījumi, kas ir nodrošināmi, piemēram, caurskatāms izdošanas process, ko Latvijas Bankas gadījumā nekādi nav iespējams apgalvot – pretēji FKTK to ļoti labi šobrīd nodrošina.[13]

Šobrīd ar spriedumu likumdevējam ir piešķirta ārkārtīgi plaša rīcības brīvība piešķirt patstāvīgām iestādēm tiesības izdot noteikumus arī tādā jomā, kādā varētu izdot Ministru kabinets, kādā attiecīgais subjekts ir padots Ministru kabinetam, un vēl jo vairāk tādā jomā, kas var vispār nebūt saistīta ar attiecīgā subjekta pamatdarbību. Autoraprāt, kā tas iepriekš minēts, tas nav pareizi. Retorisks jautājums: ja reiz Latvijas Republikas kā sākotnējās publisko tiesību juridiskās personas deleģēto funkciju veikšanai nevarētu izveidot šādu patstāvīgu iestādi, tad vai šādas funkcijas ietvaros patstāvīga iestāde vispār varētu izdot ārējos normatīvos aktus? Turklāt arī Oficiālo publikāciju un tiesiskās informācija likuma 9. panta otrā daļa atzīst tikai tādus ārējos normatīvos aktus, kuri izdoti autonomās kompetences jautājumos, nevis ikvienas sev piešķirtās kompetences jautājumos: “Ārējie normatīvie akti, kurus savas autonomās kompetences jautājumos izdevusi atvasināta publisko tiesību juridiskā persona (autonoms publisko tiesību subjekts), juridiskā spēka hierarhijā pielīdzināmi Ministru kabineta noteikumiem, ja likums nenosaka citādi.”

Finanšu un kapitālu tirgus komisijas problēma un nākotnes tendences

Viens no argumentiem, kāpēc Latvijas Bankai bija pietiekama demokrātiska leģitimitāte likumpilnvaroto ārējo normatīvo aktu izdošanā, bija tāds, ka visi Latvijas Bankas padomes locekļi ir netieši (pastarpināti) demokrātiski leģitimēti.[14] Savukārt FKTK gadījumā Saeima ievēlē un līdz ar to netieši leģitimē tikai FKTK priekšsēdētāju un viņa vietnieku. Pārējos trīs locekļus ieceļ FKTK priekšsēdētājs. Tātad tikai divi no pieciem FKTK padomes locekļiem tiek netieši demokrātiski leģitimēti no Saeimas puses. Pārējie FKTK padomes locekļi tiek vēl netiešāk demokrātiski leģitimēti no FKTK priekšsēdētāja puses. Uzreiz rodas jautājums: ja šis apstāklis, ka visus Latvijas Bankas padomes locekļus ievēl Saeima, bija būtisks, nosakot, ka Latvijas Banka var izdot ārējos normatīvos aktus, vai būtu jāsecina, ka FKTK nav tiesīgs izdot ārējos normatīvos aktus?

Vai šāda prakse ir pretrunā Satversmes 1. pantam un gaidāma nākamā tiesvedība?

Tāpat no Satversmes tiesas sprieduma rodas jautājums: vai nākotnē sagaidīsim arī citas patstāvīgās iestādes, kuras izdos ārējos normatīvos aktus, piemēram, tiesībsargs savas autonomās kompetences ietvaros? Varbūt atzīsim arī Satversmes tiesas tiesības izdot Satversmes tiesas reglamentu kā ārējo normatīvo aktu, ja reiz pirmskara Latvijā līdzīga prakse bija sastopama pie tiesu sistēmas piederošo tiesu vidū? Gan tiesībsarga, gan Satversmes tiesas gadījumā tas būtu pilnībā pamatoti. Šie ir daži no jautājumiem, kas radušies pēc šī fundamentālā Satversmes tiesas sprieduma un par kuriem būtu jādiskutē.

* Raksta pirmspublikācija žurnālā “Jurista Vārds”

[1] Satversmes tiesas 2016.gada 2.marta spriedums lietā Nr. 2015-11-03, 21.1.-21.2.punkts

[2] Šo tēzi autors ir aizņēmies no Jāņa Plepa, kurš to izteica vienā Juridiskās tehnikas seminārā. Autors nepretendē uz īpašumtiesībām.

[3] Pieaicinātās personas Egila Levita rakstveida viedoklis Satversmes tiesas 2016. gada 2. marta lietā Nr. 2015-11-03 “[..] Šim nolūkam jāanalizē Satversmes ievadā noteiktais un 1. pantā ietvertais demokrātijas virsprincips kontekstā ar citiem Latvijas valsts iekārtas virsprincipiem – tiesiskas valsts [..]”

[4] Goldoni M. Political Constitutionalism and the Value of Constitution Making. Pieejams: www.academia.edu

[5] Satversmes tiesa 2006. gada 16. oktobra spriedumā lietā Nr. 2006-05-01 16.1. punktā atzina: “Ja likumdevējs, izmantojot Satversmes 57. pantā paredzētās tiesības ar likumu noteikt valsts iestāžu savstarpējās attiecības, kādu valsts pārvaldes iestādi atbrīvo no padotības Ministru kabinetam, tad tam jāparedz arī citāda, bet ne mazāk efektīva šīs iestādes demokrātiskā leģitimācija un atbildība par savu darbību”. Tas attiecas uz iestādes, kuras izņemtas no Ministru kabineta padotības, uzraudzību, pildot tai noteiktās funkcijas. Ja ir nepieciešama ne mazāk efektīva uzraudzība pār šādām iestādēm, tad vēl jo lielāka uzraudzība nepieciešama attiecībā uz šāda veida iestādēm, kad tām piešķirtas tiesības izdot ārējos normatīvos aktus. Turklāt vēl lielāka uzraudzības pakāpe, ja šādas iestādes var izdot ārējos normatīvos aktus ne tikai autonomās kompetences ietvaros, bet arī deleģētās kompetences ietvaros.

[6] Piemēram, tika nospraustas robežas, ka tādām iestādēm kā Latvijas Banka tiesības izdot ārējos normatīvos aktus tikai attiecībā uz savu uzraugāmo subjektu loku: tas tieši saistīts ar parlamenta virsvadības un varas dalīšanas principa nodrošināšanu. Ja pieņemtu, ka Latvijas Banka var izdot ārējos normatīvos aktus in abstracto, tad tas nozīmētu pretnostatījumu Ministru kabinetam, kas nonāktu pretrunā ar Satversmi. Savukārt tāds jautājums, kā varētu attīstīties prakse, kad tiek izdoti normatīvie akti ikvienas pārvaldes darbības ietvaros, īsti nav aplūkots. Proti, kāpēc ne tikai autonomās kompetences ietvaros, bet ikvienas funkcijas ietvaros.

[7] Salīdzinājumam autonomo iestāžu statusu lietā, kur tika vērtēta autonomo iestāžu prakses atbilstība Satversmes 58. pantam, argumentācija tika izvērsta 10 punktu garumā. Savukārt Latvijas Bankas lietā par autonomo iestāžu tiesībām izdot ārējos normatīvos aktus argumentācijai tika atvēlēts tikai 1 punkts. Salīdzināt: Satversmes tiesas 2006. gada 16. oktobra spriedumu lietā Nr. 2006-05-01 un 2016. gada 2. marta spriedumu lietā Nr. 2015-11-03.

[8] Ministru kabineta 2012.gada 29.maija noteikumu Nr. 378 “Rīgas brīvostas pārvaldes nolikums” 1.punkts

[9] Sk.: https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/lv_con_2006_26_draft_law.pdf un Satversmes tiesas 2006.gada 16.oktobra spriedumu lietā Nr. 2006-05-01

[10] Sk.: https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/lv_con_2006_26_draft_law.pdf

[11] Satversmes tiesas 2006.gada 16.oktobra spriedumu lietā Nr. 2006-05-01, 16.1.punkts

[12] Pieaicinātās personas Edvīna Danovska rakstveida viedoklis Satversmes tiesas 2016.gada 2.marta lietā Nr. 2015-11-03

[13] FKTK mājaslapā ir pieejama visa informācija par sēdēm, par anotāciju, pat tirgus subjektu iebildumi utt. Latvijas Bankas mājaslapā pieejams nav pilnīgi nekas – pat anotāciju ir jācer pieprasīt un saņemt atbilstoši Informācijas atklātības likumam. Tas ir nepareizi, un Satversmes tiesai bija iespēja arī šajā jomā ieviest skaidrību, kādas prasības ir jāievēro. Turklāt, lai gan Latvijas Banka uzklausa arī savus uzraugāmos subjektus, šī uzklausīšana notiek formāli. Visiem sabiedrības locekļiem būtu jābūt brīvi pieejamai informācijai, kas saistīta ar ārējā normatīvā akta pieņemšanu.

[14] Satversmes tiesas 2016.gada 2.marta spriedums lietā Nr. 2015-11-03, 21.1.-21.2.punkts